30年改革开放试错反思录（第2期）

　　30年改革开放的星河中星光璀璨，那些已经成为范本的人和事，宛如一组组星宿，指引着中国改革的路径，而在星光暗淡处，昔日的曲折、动荡乃至失败，就像一个个即将燃尽的光点，共同构成了中国改革开放的大背景。

　　30年改革开放一直遵循“摸着石头过河”的试错逻辑，在试错过程中既有功成名就者，也不可避免地会有功败垂成的人和事。成功者是坐标，失败者（其实，很多失败者乃是超前者，因为太超前所以失败，或者是停滞、倒退）更是镜鉴。纪念改革开放30周年不仅要讴歌成功者，更应该记住为改革献身的失败者（超前者），没有他们的贡献，便无法从试错和冒险中发现中国国情下阻碍改革的潜流暗礁。

　　20年光阴可以改变身边的环境，脚下的联合广场、窗外的会展中心伴随经济特区蓬勃发展拔地而起；20年也可以改变一个人的容颜，坐在深圳联合广场里，徐建———这名55岁的律师两鬓微斑，眼袋深重。20年前，他正意气风发，由一个成功的“下海律师”变为深圳最年轻的副局长。

　　然而，有些东西却是时间无法改变的。20年前，徐建提出深圳采取“行政主导+立法委员会架构”的政改方案，但随着方案被记者偷走提前在香港媒体上披露，这个非常超前的政改方案中途流产。提起此事，徐建至今仍对窃取他政改方案的记者耿耿于怀，“如果不是泄密，那次政改可能会继续下去”。

　　20年前的政改方案已灰飞烟灭，连档案馆里都没有留存，但并不妨碍15年后又一个全新的政改方案“行政三分”在政府工作报告中高调公之于众。

　　相似的梦想，近乎相同的结局，5年过去了，“行政三分”渐行渐远，除了方案的起草者之一———深圳大学教授马敬仁坚信不疑，已经很少在官方层面被人提及。“我不认为它已经流产，我相信到2020年，它应该已经成熟了。”4月30日，马敬仁在电话里非常平静地对本报记者说。

　　当时，行政主导+立法委员会架构方案还是相对超前，经济改革和政治改革同步，在中央决策层也没有形成一致意见。

　　———徐建

　　现在是改革到改革者，革命革到自己头上。行政三分的主要阻力还是来自于既得利益者，他们并不想推进改革。

　　———马敬仁

　　11年不设人大的特区深圳的政治架构较为特殊，从1979年建市到1990年，长达11年时间里，没有设人大政协。这不是当年的疏忽，也不是无暇顾及，而是当时的市委领导有意为之。

　　徐建是一个不安分的人，1982年从中国人民大学法律系毕业后供职于中国人民银行总行金融管理条法处，1984年创立承包制的深圳市经济贸易律师事务所，成为律师“下海”的先行者之一，1985年任深圳市司法局副局长、深圳市人民政府法律顾问，成为当时最年轻的副局级干部。

　　这个当过律师又分管律师行业的副局长还记得，深圳的政治架构较为特殊，从1979年建市到1990年，长达11年时间里，没有设人大政协。据他的了解，这不是当年的疏忽，也不是无暇顾及，而是当时的市委领导有意为之。

　　“有意而为之”的领导包括当时的市委书记梁湘，也就是他最初将一个极具挑战性的任务交到徐建手上。“1986年初，有一次我去向梁湘汇报工作。汇报完后，他说，经济基础决定上层建筑是马克思主义基本原理，深圳可以搞经济特区，为什么不能搞政治特区。你是搞法律的，应该在这方面想一想。”但还没等徐建想太多，几个月后，梁湘就离任了，政改一事暂时搁浅。

　　1988年8月，中央提出经济体制改革与政治体制改革同步进行，深圳“政改”旧话重提。

　　“有一次，当时的深圳市委副书记秦文俊突然把我叫过去，说中央同意深圳政体改革要先走一步，给全国闯条路子，你们司法局和法制局各搞一套政改方案，哪家搞得好就用哪家。”徐建向本报记者介绍说。

　　秦文俊当时还告诉徐建不要自我设限：“考虑做两个方案可以有对比，你们要突破框框，大胆设计，认为世界上哪个国家、哪个地区的政体形式好，符合中国实际就大胆地采用，尽快搞好方案报市委。”

　　领到任务后，徐建组织北京一些体改研究所、大学的宪法学者及一些资深律师，包括一名香港律师，用了两个多月的时间，搞出一套初步方案。

　　“我们主要研究了美国的三权分立、英国的上下议院、台湾的五权宪法、香港的行政主导，当然也包括中国的人代会体制，比较各个政体的优势和不足，最后还是觉得香港的行政主导制较好，比较适合深圳，最后由我执笔，写出了一个政体改革方案。”

　　意外泄密方案中途流产

　　方案捅出去后，在中央内部产生不同意见，过了几个月，中央要求深圳成立人大政协筹备组。1990年，深圳成立人大政协，完全形成跟内地一样的政体架构。

　　虽然不记得全文，但徐建仍然清楚记得这个方案的构想。主要特点是行政主导、精政高效、权力制衡、民主选举。这个8000字的方案主要内容有：采取行政主导+立法委员会架构，立法委员会将人大政协的功能合并。立法会委员名额也改变现在的人大按地域划分标准，按县区人口分配差额竞选产生2/5，按功能组别如民主党派、行业协会推荐产生2/5，各职能局长占1/5，这样各方面的利益代言人都有。

　　在他的构想中，还包括类似香港廉政公署的监督机构，挑选出部分社会精英，给予高于公务员几倍的待遇，保证这些人不会贪，给予他们很大的权力。

　　“当时我们也设想了几个在全国有指导性意义的法案，如《移民条例》，当时计划按投资、技术、居住年限制定中国的第一部移民法，如果当时能实施，现在的难题不就解决了？”徐建说，在他的计划中还包括《听证条例》，设置立法会出台立法必须听证的强制性条件。

　　这一方案得到市委领导的首肯，徐建还记得，时任深圳市委副书记秦文俊表扬说：你们动了脑子，写得不错，市委将开会研究，如果通过就报中央。

　　正在这时，一个意想不到的事件发生了。“有一名记者知道我们在搞这个方案，就对我说，徐局长，我是你的吹鼓手，将来你们搞成了，我替你们摇旗呐喊。他想先睹为快，我说这是保密的不能看，他一直缠着，我就让他在我的办公室看了。”

　　就在这个记者看方案期间，广东省司法厅有领导下来视察，徐建出去接待。等他10分钟后回来，那个记者已经离开，方案稿仍然在桌上，徐建没有多想。

　　过了几天，徐建记不清具体时间，只记得“大约是1988年的下半年”，但他清楚地记得，香港《明报》在第二版将这个8000字的方案详细披露出来。

　　“我看到报纸就意识到：坏了！一个还没成熟的方案提前捅出去，肯定容易引起非议。”看到报纸，徐建头都大了。

　　他也很快被叫到秦文俊的办公室，责问为什么泄密。“我还跟他辩解，说方案有两份，你手上也有一份，不一定是我泄密。秦文俊说，方案只有我和李灏看过，放在市委机要室，不可能泄密，肯定是从你这儿泄的密，马上追查泄密人，查不到撤掉你的局长！”

　　“我第一个反应就想到了那个记者，但他死活不认账，我也没有什么直接证据，后来不了了之。”徐建说。

　　方案捅出去后，在中央内部产生不同意见，过了几个月，中央要求深圳成立人大政协筹备组。1990年，深圳成立人大政协，完全形成跟内地一样的政体架构。这次政改彻底流产。

　　多年后记者承认是泄密者

　　我当时痛骂他一顿，说你自称什么民主斗士，其实是民主的败类，如果不是你提前捅出去，也许改革会成功。你做错了一件很大的事。

　　徐建后来试图再次找到那个8000字的政改方案，他去深圳市司法局档案室查询，得到的答案是，因为时隔久远，这个方案不属于正式公文没有文号，因而没有存档。后来，他又到深圳市档案局查询，同样没能查到，他后悔当初自己没留下一套：“那是多珍贵的历史资料啊！”

　　不过，徐建最后还是印证了自己的判断，泄密者正是那名记者。“多年以后，这名记者去了美国，司法部也派我去香港工作。有一次在香港，这位记者打电话给我，约了我吃饭。他说：有一件事我一直耿耿于怀……你搞的政改方案的确是我拿走的。我当时痛骂他一顿，说你自称什么民主斗士，其实是民主的败类，如果不是你提前捅出去，也许改革会成功。你做错了一件很大的事。那人说，自己也很内疚。”

　　“泄密不仅使这次政改夭折，而且也让深圳十几年都不敢提政改。”徐建说。

　　虽然泄密是导致政改流产的一个原因，但如果没有当初的泄密事件，深圳的那次政改能否成功？20年后再回首，徐建认为，当时的方案还是相对超前，那时候市场经济还不发达，提经济改革和政治改革同步，在中央决策层还没有形成一致意见，同时时机并没有到非改不可的地步，政改要“下面有呼声，上面有呼应，这样才能搞起来”。

　　1988年，在不设人大、政协的最后时期，时任市委书记、市长李灏曾提出过一个替代方案，这个方案的要点就是设立三个委员会，一个是行政委员会，是市政府议事机构，一个是立法委员会，行使人大立法职能（这让人联想到香港当时的立法局），一个是政务咨询委员会，行使政治协商的职能。李灏的提议得到了当时市委副书记秦文俊，市委副书记、常务副市长周溪舞的支持，市委常委会讨论后通过了此方案，决意交付实施。

　　据说政务咨询委员会已启动运作。1989年1月1日《深圳特区报》报道，深圳政务咨询委员会成立，市委确定秦文俊任主任，市委聘请了一批政务咨询委员，主要是各民主党派成员和社会知名人士，主要任务是对市政府即将出台的重要政策进行讨论、修改。但行政委员会和立法委员会则由于多种原因没有开始运作。

　　旧话重提行政三分登场

　　十几年不敢提的政改，终于在2003年旧话重提。但相比徐建政改方案的“伤筋动骨”，“行政三分”更多是一次体制内的探索。

　　徐建所说的“十几年不敢提”的政改，终于在2003年旧话重提。但相比徐建政改方案的“伤筋动骨”，2003年的“行政三分”更多是一次体制内的探索。

　　在2003年深圳市三届人大五次会议上，时任市长于幼军在《政府工作报告》中提出：“今年要在中编办指导下，按照精简、统一、效能的原则和行政决策、执行、监督三者既相对分离制约、又协调高效运转的要求，合理配置政府各部门的职责权力，探索建立现代行政组织结构和运行机制。”

　　“行政三分制”这个词是改革方案设计者之一、深圳大学教授马敬仁的概括，主要内容是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。马敬仁介绍说，这是二战后各国对“大政府”进行改革过程中形成的一种普适性管理模式，已为大多数发达国家所采用。方案主要借鉴香港和联邦国家行政改革的经验，但在运作机制上，会引入美国以及北欧一些国家的经验，例如对公务员的绩效管理。

　　“行政三分”具体讲就是政府按照大行业、大系统的原则设立若干决策局，就每个决策部门的关联业务设置相应的执行局。决策权在决策局，负责制定政府法规、政策、办法。执行局行使单一的执行职能，按照决策部门的法规、政策、办法运作，实现决策部门规定的责任、目标和任务。此外，还要设立相对独立的监察机关，包括监察局和审计局，直接向市长负责。

　　“行政三分”推出时，同样被寄予较大希望。一直关注深圳改革的中科院可持续发展研究中心主任牛文元教授认为，“行政三分”的意义，在中国国情下怎样估计都不为过。经济发展到一定程度，制度创新的作用远远大于技术创新。深圳的行政管理体制改革，将首先带动珠三角的发展，进而影响全国。马敬仁当时还这样预期“行政三分”的前途：“不止深圳一株独苗，等成功后将逐步向全国推广。”

　　与此前的那次政改设计一样，深圳的“行政三分”同样承载着深圳自身发展的要求，又承载着中央赋予的“改革试点”重任。马敬仁介绍说，中央之所以选定深圳推行新改革，就是看中了深圳历史包袱小、市场经济发育较早和较成熟等优点，深圳行政三分条件还是比较有利的。

　　2001年11月，中编办确定深圳为全国惟一试点城市后，深圳就受中共中央编制办公室委托，进行政府体制试点改革，深圳市政府曾为了这项改革派遣政府部门核心成员，到香港、新加坡、英国等实行联邦行政体制的地区考察。

　　中编办的原意是希望深圳可以在3个月内拟定改革方案并开始实施。当时中编办的意图是年底出方案，2002年一季度开始实施，三季度总结经验。但这个时间表随即作废，实施时间从3月延到6月，然后推到9月，再推到12月。

　　局长发问：为什么砍掉我们

　　阻力来自诸多方面，主要是局长们意见分歧太大，让局长们不满的有两个方面，一是“行政三分制”主要涉及局级干部的权力和利益，二是有些局将被取消，局长们面临整体“洗牌”。

　　被写入政府工作报告，也就意味着已经纳入实施日程，按照计划，这项改革将在2003年上半年以前完成。

　　但方案高调亮相后，由于“行政三分”一旦实现，官员权力将大受限制，虽然大的框架确定了，但在具体的政府部门设置上却遇到强大阻力，改革一拖再拖。马敬仁等专家为深圳设计的改革方案先后十多次易稿，“方案每次拿上去都要被修改，没办法，因为牵涉到深圳所有职能部门的利益”。

　　“阻力来自诸多方面，但主要是局长们意见分歧太大，让局长们不满的有两个方面，一是‘行政三分制’主要涉及的是局级干部的权力和利益，二是所有机构重新设置，有些局将被取消，局长们面临整体‘洗牌’。”局长们反弹情绪之激烈，在2002年上半年的一次会议上表现得淋漓尽致。这是一次由市主要领导亲自召集的会议，参加者是所有局的局长、区委书记和区长。“会上，有一位局长大声质问，为什么砍掉我们局？”曾参与当年会议的人如是说。

　　预计到可能的反弹，在这个方案起草的同时，深圳市政府办公厅出资聘请了另一班专家也起草了一个方案。据悉，方案的主要构想是保留原来所有机构，但将决策权剥离变成执行局，另行组织决策委员会。这个构想引发了争论。有人认为“充分体现了政治智慧，协调了各方利益”，有人则认为“是个彻底妥协的产物，用新瓶装旧酒，凭空增加一层机构”。

　　2003年1月，深圳“行政三分制”改革方案基本定稿，并酝酿在上半年全面启动。而就在媒体将热切的目光投身深圳，期待“行政三分制”的动作浮出水面之时，“行政三分制”这5个字眼却悄然从政府材料和会议中消失。在悬起人们过高的期望之时，这5个字自此也成了深圳政府讳莫如深的字眼之一。

　　“它不像一个产品，有生产日期。”虽然马敬仁在接受本报记者采访时，仍不认为“行政三分”已经流产。但在不少层面，已经开始反思“行政三分”未竞的原因。

　　深圳前市委书记厉有为将之归结为不科学，因而难以实行。厉有为认为，将政府的决策集中在几个专门的决策部门不现实，因为现行的政府决策往往在政府常务会上通过，而不是一两个决策部门说了算的。

　　但在马敬仁看来，更多是既得利益者的阻挠。“现在是改革到改革者，革命革到自己头上。我认为主要阻力还是来自于既得利益者，他们并不想推进改革。同时也有人动不动就将‘行政三分’往‘三权分立’上扯，实际是想阻碍改革。”马敬仁对本报记者说。

　　由国家社会科学基金资助的“中国现代化进程中的地方公共政策创新研究”课题，将深圳的“行政三分制”面临的困境作为个案研究。其中写到：中编办在深圳进行政府体制创新改革试点，遇到的最大困境是，既要对深圳政府进行创新性改革，又不能涉及深圳的政治体制，就是说，这次改革不涉及地方政治体制改革，而政府体制创新，在中国必然涉及到政府与党委、政府与人大、党委与人大的关系问题。

　　改革方案的设计者之一、现汕头大学法学院院长杜钢建认为，失败主要是反对的意见多，涉及的利益多，媒体声音当时也误导，内外的压力，导致该方案基本上流产。

　　再回头看，马敬仁满是遗憾。在他看来，当时的条件对于深圳并不算早，如果能够实施，在新一轮改革开放中，深圳仍可以充当解放思想的领跑者。

　　不可能让部分人先民主起

　　来现在是利益、权力交织，不像过去改革切断个别链条，让一部分人先民主起来是不可能的，所以搞“政治特区”是不现实的，但在怎么系统化设计上可以先行先试。

　　这几年来，马敬仁也对中国的“政改”进行了深层次的思索。在他看来，中国目前所处的是一个传统农业社会、现代工业社会、后现代信息社会的叠加，改革从提出到实施需要一个长期的过程。“现在是利益、权力交织，不像过去改革切断个别链条，经济体制改革可以先行先试，采取由下而上模式，允许一部分人先富起来，但在政治上，让一部分人先民主起来是不可能的，所以搞‘政治特区’是不现实的，但在怎么系统化设计上可以先行先试。”他说。

　　“行政三分”已经往事不再提，时隔3年之后，2006年3月，《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》正式公布，方案涵盖行政决策、执行、监督三个环节，追求的是这三个环节的整体协调，但已没有提到“行政三分”这一名词，政府解读改革方案的发言亦有意回避了“行政三分”字眼。

　　尽管如此，马敬仁仍然认为，事实上2006年启动的这一轮行政管理体制改革，就是在朝着“行政三分制”的路上前进。“这事实上反映了行政三分制的内在要求。”马敬仁说。

　　而在今年全国“两会”上广受关注的“大部制”，深圳市市长许宗衡在全国两会答记者问时透露，“大部制改革，在深圳早已经进行尝试。”马敬仁也颇为兴奋地说，这场行政体制改革实际上是以“行政三分”为主要内容的，从两年来的实行情况看，目前“建立行政三分制”的条件已基本成熟，深圳今年可以启动进入行政三分关键性环节。

　　令马敬仁更感到充满希望的是，中共十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”一章中，以专节论述完善对权力的制约和监督机制，提出“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，而后者正是马敬仁一直在提的“行政三分”。

　　“我相信到2020年，它应该瓜熟蒂落了。”马敬仁对本报记者预期。

　　本报特推出《血路———30年改革开放试错反思录》，从深圳出发，挖掘解密深圳以及全国曾经报道或未曾公开报道的锐意改革者，弘扬先行者不计荣辱、敢闯敢试的大无畏精神，诚恳地讨论理当改革的力所不逮之处，直面今日依然不够开放的地方。

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　　统筹：本报记者 李斌

　　采写：本报记者 张国栋