■话题佛山申报“较大的市”

　　更多地方的人大及其常委会理应获得立法权。这既是向民主政治的自我治理原则靠拢，也可以带来不少可取的效果：地方层面大量问题由立法程序来解决，有利于民众参与治理，有利于制约片面追求效率而倾向于滥用权力的行政部门。———秋风

　　全国人大代表、佛山市市长陈云贤前日在北京表示，将向全国人大提请将佛山列为“较大的市”，也即是其人大及其常委会享有制定地方法规的权力，行政部门享有制定行政规章的权力。佛山的这项要求是合理的———其实，不光是佛山，所有设立了较为完整的人大、政府架构的地方政府，比如，市、县级政府，都应当享有这种权力（《南方都市报》昨天报道）。

　　因为，这是一种权利。今天的人们相信，现代民主宪政的宪法也普遍确认“人民主权”原则。既然人民享有主权，那就只能由人民自己统治自己，所谓自我治理（self-government）。为此，人民会建立政府。当然，开始是小范围的政府，并授予它一些权力。后来人民发现，有一些事情需要扩大政府的范围才能解决，于是，自小而大，而自下而上地授权，建立一层一层政府，直到全国性政府。欧洲人现在甚至已经准备建立比民族国家更大的政府。

　　而政府进行治理，当然就离不开法律。而上述构造政府体系的理论表明，每一级政府都有制定法律的权力，甚至可以说，越是基层的政府其制定法律的范围反而越广，越是高级政府，其制定法律的范围反而要由下面的政府来授予。当然，从另一个角度看，高一级政府法律的效力在诉讼中要高于低一级政府。美国联邦宪法就专门有supremacy条款，强调联邦政府的法律是优先于州和地方法律的，这其实也是人民授权的。

　　不管怎样，只要承认人民主权与自我治理这两项民主的基本原则，那就不可能从逻辑上否认基层政府、地方政府制定法律的权力。而由此所形成的，必然是一种多中心立法的政局。

　　目前中国的现实尚非如此，立法权是严格控制在较高级政府手里的，绝大多数市、全部的县，都没有严格意义上的立法权，这些政府只能执行中央政府、省政府的法律，假如地方上有一些特别的问题需要安排，就只能由人大制定个决定，或者更经常地，是由市、县政府制定政令、发布红头文件。

　　如此安排，初衷似乎是为了保持法律统一性，防止地方随意行政。这个目的或许部分地达到了，但同时也会造成一些相当严重的问题。比如，地方人大的权力虚化，行政部门一权独大。民众代表、代议机构的一大功能是立法，它可以通过立法，规范行政部门的权力，对其形成一种制约。地方没有立法权，人大的一大功能丧失，行政权力就少了一种制约力量。

　　而这必然导致地方治理的劣质化。可以设想，越到地方层面，人大的立法会越具体，在很多时候会涉及政策问题，而与目前行政部门管理的事务高度重叠。这个时候，对同样的政策问题进行决策，从公众利益的角度看，立法程序应当优于行政程序。即便在目前人大缺乏发挥其作用的自觉意识情况下，同样一个政策，由人大以立法的方式来治理之结果，也优于由行政部门决策。

　　根本的原因是，立法、行政两部门的性质不同，其决策方式也大不相同。人大的决策方式要比行政部门来得更透明，人大代表的组成要比官僚机构更多样。人大的机制是可能给民众参与留出渠道的，而行政决策在这方面几乎没有什么渠道。

　　据此可以说，人大没有立法权，地方治理必然会高度行政化，而行政部门的决策必然会官僚化、内部化，其对效率的片面追求也会使其不愿听取民众意见。有网友以东莞禁摩的事情论证，有没有立法权，东莞要禁摩也一样禁。但是，假如此事透过人大的立法程序来进行，其决策过程应当会更加透明，民众可能会有更多渠道表达意见，结果也许会有所不同。

　　因此，更多地方的人大及其常委会理应获得立法权。这既是向民主政治的自我治理原则靠拢，也可以带来不少可取的效果：地方层面大量问题由立法程序来解决，有利于民众参与治理，有利于制约片面追求效率而倾向于滥用权力的行政部门。至于如何约束这种立法权，那是另外一个问题了，也并不是没有解决办法。

　　□秋风（作者为北京知名学者）